一

北京市长王安顺日前在市委十一届三次全会报告工作时明确提出，2014年重点任务中排在第一位的是“坚决控制人口过快增长”，北京等大城市控制人口的理念早已有之，但将控制人口增长作为全年工作的首要任务，仍引起相当大的波澜。

北京实行人口数量控制，并非这两年来才有的事。北京是全国所有城市中户籍体系最封闭的城市，甚至不存在上海、广州等城市的“积分入户”政策。

教育部等四部委在2012年9月宣布允许随迁子女在经常居住地参加高考，到目前，北京成为目前唯一一个没有公布开放“异地高考”时间表的城市。其间缘由，借由子女教育的瓶颈，倒逼在京外来人口回到原籍地，也是北京主政者的一层考虑。

二

北京严密的人口控制思路，虽然饱受争议，但这种思路的确契合最高层在人口结构上的“顶层设计”。

十八届三中全会和此后的中央城镇化工作会议透露的信息都很明确，要严格控制特大城市人口，京沪穗深等一线城市的人口数量调控将更趋严格，户籍管制也会更难松动。

决策层关于限制大城市人口的政策取向，在坊间引发不少争议。限制大城市的人口流入，有无必要性，有无可行性，成为舆论焦点。

三

赞成收紧大城市户籍限制者，核心观点清晰。

其一，人口过度集中于大城市，导致大城市的交通拥堵、环境污染、生活质量下降，使大城市不堪重负。

其二，可能出现失业率增加，甚至有产生贫民窟的风险，陷入一部分拉美国家和印度的陷阱，并直接影响社会稳定。

其三，全国的人口和经济资源过度集中于一线城市，一线城市的房地产市场需求持续旺盛，房价无法得到控制。如印度的孟买，虽然经济发展水平远逊于京、沪等中国城市，但孟买的房价甚至比京、沪还要更高。

其四，在中国这样的大国，中西部地区发展仍有相当广阔的空间，中国城市化完全有更多的土地潜力可以在内陆地区挖掘，人口的均衡分配有助于国土在整体上得到更有效率的开发。

四

反对前述论点的人，观点同样充分。

12月19日出版的《南方周末》，在《方舟评论》里发表评论员陈斌的评论《长珠三角容纳一半中国人口又如何？》，旗帜鲜明地指出，“编制大城市人口总量控制的做法屡屡被市场打脸，但仍痴心不改。”

北京正是这种现象最典型的例子，2003年编制的北京城市总体规划提出2020年北京市总人口规模规划控制在1800万人左右，而在2010年“六普”时北京人口已接近2000万，也就是说，北京提前10年突破了规划的目标。

在陈斌看来，“对大城市人口进行总量控制，本是计划经济时代的做法。”因而，反对大城市人口控制的最有力的理论观点便是，大城市人口的增长本身就是市场的选择，要尊重市场在资源配置中的“决定性作用”，就不应当对大城市人口增长横加限制。

明确把中国城镇化路径之争中的两个派别分为“大城市派”和“中小城市派”。

社 评中这样总结“大城市派”的观点：实践已经证明，主要通过加快发展中小城市实现城镇化的思路并不成功。中小城市及城镇致命的缺陷是经济效率偏低，不足以引 致产业集聚，难以形成产业配套能力和相应的物流、金融、技术等服务条件。数据表明，倾斜小城镇还会导致土地资源浪费。因此，大城市才是“真方向”。

五

支 持“大城市化”论者，最典型的论据之一便是日本。东京人口近1300万，超过日本全国人口的十分之一，东京都市圈人口近3700万，相当于日本全国人口的 三成。与之相较，中国聚居在京津唐、长三角、珠三角三个区域的人口总数，还不超过2亿人，只占中国人口总量的不足20%。

也 有分析者指出，中国大城市中心区的实际人口密度和建筑密度也并不算太高。虽然总体而言中国特大城市的密度远远高于欧美国家，但却和多数亚洲国家处于同一量 级，北京的城市核心区的密度还低于东京、首尔等城市的同等地段，但东京等城市并没有那么突出的城市病。中国避免大城市的“城市病”，须更多从改善城市规划 做起，如果中国城市都能按照合理的人口容量进行规划，完全可以在提高城市人口承载能力的同时改善人居环境。

六

对美国的情况，持不同观点的人则各自解读。

“中 小城市派”把美国作为城市规模均衡发展的典范。的确，美国的城市人口数量普遍少于中国，且美国大城市的功能也不如中国集中。在美国，有大量知名企业，甚至 是大型银行的总部都位于人口只有几十万的中小型城市，高等院校的分布就更为分散，无怪乎不少中国学生到美国上学后都感叹自己住在“村子”里。

而“大城市派”同样也以美国的例子支撑自己的论证。陈斌就列出数字，在美国，2012年居住在100万人口以上的都市区的人口比重为48%，聚居在环大西洋与环太平洋东西海岸的人口比前一年净增1个百分点。

平 心而论，美国的情况用哪一种框架来说都未必完全恰当。美国的城市人口数量普遍不太多，且美国的城市等级结构比较均衡，这是事实。另一方面，美国的人口和经 济高度集中在沿海地区，这也是事实，80%以上的人口和经济集中在东西海岸及东北的五大湖沿岸，这种沿海和内陆地区的人口、经济分布不均衡明显存在。

七

在中国，人口的大规模流动不可避免。

从 宏观角度来看，经济全球化背景下全球范围内的货物和资本流动，使得沿海地区在经济发展中占得先机。近年来，中国的出口加工产业部分向内陆转移，但内陆承接 的多是电子产品等单价较高、主要依靠陆路或空中运输的产品，常规的制造业产品基地很难向内陆转移，这正是陆海运输成本差异导致的。因此，中国人口更多地流 向沿海地区就业，人口分布重心从内陆向沿海移动，整体趋势不会改变。

完全依靠“就地城镇化”，很难在当地形成庞大的产业集群，自然难以吸纳有效就业。一些地方的“城镇化”运动最终造成空城、“鬼城”，也与此相关。因而，支持人口向沿海迁徙的论者强调，要让“城镇化”真正是“水到渠成”的自然进程，就要允许人口向“北上广”地区的集聚。

八

另一方面，大城市人口纾解可能要从体制改革着手。

美国城市等级结构分散的一个重要原因，在于美国的“小政府”体制。美国的城市建设基本全赖市场力量，政府投资的因素非常少。美国的大城市，很多都不是州府，许多州的首府至今仍然是中小城市。

而 在中国情况恰恰相反，中国的城市化过程中始终有相当明显的“行政主导”色彩。政治中心和经济中心高度重叠。全国层面上，直辖市占有的政治资源最多，相应的 社会福利、公共服务也最好。在一省之内，省会城市又是公共资源最为集中的城市。这种城市等级制度，加剧了外来人口为了更好的教育、医疗与日常消费体验及更 好的法治与公共治理环境的原因，向大城市迁移的动机。

当政府无法限制这种迁移的时候，只有通过大城 市的户籍壁垒来限制外来人口享受当地的社会福利和公共服务。然而当地既有的产业不会因为这种限制而转移出去。以北京为例，由于其政治、经济、金融资源高度 集中，使得大量与之相关的产业不得不聚集于此，这些功能很难向外分散。在中国，政治资源对商业经营的直接影响，更促使中国企业更多选择将总部设在更接近权 力的地方，这一点和美国完全不同。

要使中国的经济和就业分布更趋分散，一个重要的方面是政府职能的转变。只有当企业不再需要和政府打太多交道的时候，政治中心和经济中心才可能逐渐分离，特大城市和大城市的功能才有可能更多疏散到其他城市。

九

但也要承认，资源环境的约束是客观存在的。

不管是有意无意，《南方周末》12月19日的“方舟评论”，打出的标题里只有“长珠三角”，而没有提京津地区。即使是最赞成自由市场经济原则的人，也很难对京津冀地区当前严峻的生态环境形势视而不见了。

有 人认为，北京完全可以容纳3500万人口，北京市应该按照这样的标准来进行城市规划。现在北京城市规划和建设的乱象正是因为规划思路有问题造成的。但是， 对于北京面临的严重缺水等问题，持这种论者的人并不能给出满意的答案。北京目前的大量资源，实质上依靠其特殊政治地位调取，为了保障北京的各种需求，其周 边地区已付出相当沉重的代价。

长三角、珠三角同样面临资源短缺，但相对而言比北京的情势要好得多。现在最迫切的问题，或许是建立一整套反映资源环境成本的价格体系，以及跨省的生态补偿体系，从而实现不同地区利益的平衡，并保证资源利用的可持续性。

十

要之，中国人口从内陆向沿海的迁移不可避免。

如果政府与市场的关系不能得到彻底的改变，政治中心和经济中心的高度重叠状态也将持续，这将使直辖市、省会城市和计划单列市作为经济高度集聚的地区，保持较快速的人口增长。

如 果大城市的功能开始向周边城市疏散，这种现象在沿海和内陆的发生也肯定是非均衡的。在现有三大都市圈中心城市周边的大中城市，或许将聚集更多的人口。在过 去存在短板的“山东半岛南部——苏北”“海峡西岸”“北部湾”等沿海地区，可能是三大都市圈部分产业转移的重要方向，也会成为未来城镇化的重要空间。

十一

需要指出的是，即使赞成现有的户籍分类管理思路，不少论者也对城市根据自身需要筛选新进城人口的主张多有批评。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心规划委员会副主任袁崇法近日在接受采访时阐述了他的理念：

“应 该在统一标准下设置不同城市的差异化政策。他认为可以选择就业和居住两个条件，再区分不同等级城市设置不同年限，比如小城市和重要城镇，两年可以落户，中 等城市三五年，大城市五年以上，特大型城市十年以上。只有按年限条件，这是市场的选择，不是政府的选择，因此是公平的。

“不能用挑选人的政策，比如按照学历、技术品种等设定的打分制。因为一个城市并不需要清一色的博士生、海归，比如快递行业，就不需要多高的文化水平。城市是以产业为中心、多层次多领域人群共处的地方，不是封建王朝的城堡，那是一个权贵居住的地方，可以挑选谁来入住。”

以居住年限来确定能否“落户”，体现特大城市、大城市和中小城市的差异，或许是既体现对人口分布的引导、又尊重市场作用的一种政策选择。但地方政府按照这种路径调整人口管理政策可能性已经很小，实现大城市人口控制目标，传统的行政管控手段恐难退场。